孤帆！ 第32章 红头文件

## **第一节**

**周一早晨七点整，周正帆走进市发改委办公室时，第一眼就看到了那份静静躺在他办公桌正中央的《关于进一步优化工程建设项目审批流程的实施意见（征求意见稿）》。** 文件采用标准的政府公文格式，页眉处印着醒目的“江市发展和改革委员会”红色大字，右上角标注着“内部文件·注意保密”的字样。这是他兼任发改委主任后，力主推动的“放管服”改革核心举措之一，旨在彻底打破项目建设中的“中梗阻”和“隐形门槛”。

他拿起文件，眉头却渐渐紧锁。这份由他亲自确定框架、指定政策法规处和固定资产投资处联合起草的初稿，与他预想的相去甚远。原本要求大力削减的前置审批事项，被加上了各种限制条件；“承诺制”改革的适用范围被大幅收窄；并联审批的流程设计得复杂且充满“兜底条款”，几乎保留了各处室原有的所有自由裁量权。

“晓伟，”周正帆按下内部通话键，语气严肃，“让政策法规处李处长和固定资产投资处赵处长马上到我办公室来一趟。”

于晓伟很快回复：“主任，李处长和赵处长……一早就一起去市政府办公厅开会了，说是关于规范性文件备案审查的专题会议。”

周正帆眼神一凝。这么巧？他挂断电话，重新坐回椅子上，仔细翻阅着这份被偷梁换柱的“征求意见稿”。这绝不是简单的理解偏差或水平问题，而是一次精心的、有预谋的“软抵抗”。他仿佛能看到，那些习惯于在审批环节中寻租的处室，是如何在起草阶段就联合起来，用专业的术语、复杂的流程和看似周全的“风险防控”，将改革的锋芒一点点磨平。

半小时后，他主持召开了一个小范围的内部讨论会，参会的是他比较信任的几位年轻业务骨干。众人的反馈印证了他的判断。

“主任，这份初稿……味道完全变了。”一位从住建系统借调来的博士直言不讳，“很多核心条款都被加了‘尾巴’，比如‘法律、法规、规章另有规定的，从其规定’，这一句就能把我们大部分的改革努力抵消掉。还有这里，‘确有必要时，审批部门可要求申请人补充提供相关证明材料’，什么叫‘确有必要’？标准谁来定？这等于没改！”

另一位负责流程设计的科长补充道：“并联审批的流程图看似漂亮，但设置了太多的‘会签节点’和‘征求意见环节’，任何一个节点卡住，整个流程就停滞了。而且，牵头部门和协办部门的责任不清，很容易回到过去‘踢皮球’的老路。”

周正帆沉默地听着，手指在文件上那份被修改得面目全非的“精简后审批事项清单”上轻轻敲击。他知道，自己面对的不仅仅是一份文件，而是盘踞在审批权背后的整个隐性利益生态和根深蒂固的官僚习性。他们不敢明目张胆地反对改革，却能用无比专业和合规的方式，让改革政策在出台前就变得绵软无力。

“这份初稿不行。”周正帆终于开口，声音不大，却带着不容置疑的决断，“推倒重来！”

参会的人都愣住了。推倒重来？这意味着之前近一个月的工作白费了，也意味着要与起草处室乃至他们背后的分管领导直接冲突。

“主任，是不是……先在基础上修改？毕竟征求意见的时限马上就要到了，而且……”一位副处长试图劝解。

“不能在错误的基础上修修补补！”周正帆打断他，“改革的初衷不能变，底线不能退！我们要的是一份能真正解决问题、释放市场活力的文件，而不是一份穿新鞋走老路、应付差事的‘八股文’！”

他立刻做出部署：“成立文件起草专班，我亲自任组长，从各处室抽调真正懂业务、有想法的年轻骨干，集中办公。就用隔壁的小会议室，从现在开始，封闭作业！参照先进地区的成熟经验，结合我们江市的实际情况，给我拿出一份‘干货满满’、没有水分的征求意见稿！”

这道命令像一块巨石投入平静的池塘，在发改委内部引发了巨大的波澜。周正帆这是要绕开传统的处室起草路径，进行“精准打击”和“源头再造”！

消息传出，各种反应接踵而至。政策法规处李处长从市政府开完会回来，脸色阴沉地找到周正帆，语气带着委屈和不满：“主任，我们处也是按照常规流程，充分考虑了各方面的意见和风险才拿出的初稿。这样推倒重来，是不是不太合适？而且抽调骨干，其他工作怎么办？”

固定资产投资处赵志远处长的反应则更微妙，他叹了口气：“周主任，改革要循序渐进，要考虑各方面的承受能力啊。有些审批权是法律法规明确赋予的，我们想减，也未必减得动，搞不好还要承担法律责任。”

周正帆平静地回应：“法律的底线要守住，但法律没有规定的、我们自己附加的条条框框，必须坚决砍掉！承受能力？是部门的权力承受不了，还是某些个人的利益承受不了？这件事就这么定了，有什么责任，我周正帆承担！”

他的强硬态度，暂时压制了台面上的反对声音。起草专班迅速组建并投入工作。连续三天，小会议室的灯光总是亮到深夜。周正帆只要一有空，就会参与进去，与年轻干部们一起字斟句酌，逐条推敲，确保每一条改革措施都指向明确、操作性强、真正能砍掉不必要的审批环节。

新的征求意见稿在他亲自主持下，数易其稿，终于成型。这份稿子大胆取消了十余项非行政许可审批，将二十多项审批改为备案或告知承诺，明确了并联审批的牵头责任和时限要求，大幅压缩了自由裁量空间。

周五下午，这份凝聚了周正帆和专班心血的新版《关于进一步优化工程建设项目审批流程的实施意见（征求意见稿）》，以发改委正式文件的形式，附上详细的起草说明和依据，下发至全市三十多个相关部委办局及各区县政府，要求在一周内反馈书面意见。

于晓伟看着文件被装订、盖章、分发，忍不住对周正帆说：“主任，这下应该没问题了吧？这份稿子比之前的力度大得多，也清晰得多。”

周正帆站在窗边，望着楼下收发室的车辆载着文件驶向各个单位，缓缓摇了摇头：“下发，只是万里长征第一步。真正的考验，现在才刚刚开始。”

他太清楚了，这份旨在简政放权、砍掉部门利益的文件，一旦进入征求意见环节，就如同羊入虎口，必将迎来各方势力的激烈博弈和疯狂反扑。那些被触动了奶酪的部门，绝不会坐以待毙。

**果然，征求意见期的第一天下午，于晓伟就抱着一摞刚刚收到的反馈意见，面色古怪地走进了周正帆办公室。“主任，反馈意见……开始回来了。速度……快得有点出乎意料。”他将那摞文件放在桌上，最上面一份来自市某审批部门的反馈函，意见栏里用加粗的字体写着：“此项改革过于激进，缺乏上位法依据，可能引发系统性风险，建议暂缓或不予出台。”**

（第一节完 字数：）

## **第二节**

**看着那份措辞强硬、几乎全盘否定改革方案的反馈意见，周正帆的脸上看不出喜怒。** 他随手翻开下面几份，内容大同小异——来自不同部门的反馈函，如同事先约好一般，用各种冠冕堂皇的理由，对他力推的核心改革条款进行围剿。

“缺乏法律依据”、“可能造成监管真空”、“与上级文件精神不符”、“基层承接能力不足”、“需慎重研究”、“建议删除或修改”……冰冷的官方辞藻背后，是**裸的权力扞卫和利益争夺。

“都谁这么快就反馈了？”周正帆问，声音平静。

于晓伟报了几个部门的名称，都是拥有重要审批权、与工程建设领域密切相关的实权部门。“基本都是今天一早就用机要通道送回来的，像是……像是早就准备好了说辞。”

周正帆冷笑一声。这哪里是征求意见，分明是集体亮剑，给他这个新上任的发改委主任一个下马威。他甚至可以想象，某个私下的小圈子里，这些部门的负责人早已达成默契，要联手将这份威胁他们“命根子”的改革文件扼杀在摇篮里。

“还有其他反馈吗？”

“有几家区县政府反馈了，态度比较模糊，大多表示‘原则同意’，但也提到了一些实际操作中的困难。另外，工商联和几家大的企业协会反馈了意见，非常支持，希望尽快出台。”于晓伟筛选着信息。

“企业的声音，往往是最真实的，却也是最微弱的。”周正帆叹了口气。他深知，在官僚体系的内部博弈中，市场主体的呼声常常被选择性忽略。

接下来的几天，反馈意见雪片般飞来。反对的声音依然占据主流，而且更加具体化、技术化。某个部门针对“取消施工图联合审查”的条款，洋洋洒洒写了三页纸，列举了十几种“可能出现的质量安全隐患”；另一个部门则对“缩小强制性评估范围”提出异议，声称“不符合国家关于加强事中事后监管的总体要求”，甚至搬出了某位部领导的最新讲话精神作为佐证。

更让周正帆感到棘手的是，一些反馈意见开始指向文件起草程序本身。有部门提出，如此重大的改革文件，征求意见时间只有一周，“过于仓促，无法充分研究”；还有部门质疑，文件绕过了一些传统的会签流程，“不符合机关公文处理的常规”；甚至有部门隐晦地提出，发改委是否有权牵头制定涉及如此多部门权限的改革方案。

这些指责，看似站在政策和程序的制高点上，实则是在用形式主义的手段，阻挠实质性的改革推进。周正帆意识到，对手非常聪明，他们不直接反对改革，而是利用规则的模糊地带和程序的复杂性，进行合法合规的拖延和瓦解。

压力也开始从其他层面传导过来。两位市老领导先后给周正帆打来电话，言语间充满了对“稳定”和“秩序”的关切，提醒他“年轻干部有闯劲是好事，但也要注意方式方法，不能莽撞”。常务副市长李建军在一次会议间隙，看似随意地对周正帆提了一句：“正帆啊，优化营商环境是大事，但也要注意听取各方面的意见，尤其是专业部门的意见。有些审批环节，存在了这么多年，必然有其合理性，一刀切砍掉，会不会出问题？”

周正帆只能含糊地应承着，心中却愈发沉重。李建军的表态，无疑给那些反对改革的部门释放了更强烈的信号。

面对汹涌的反对声浪，起草专班的年轻干部们士气有些低落。他们熬夜加班、字斟句酌的心血，似乎就要在这片“合规”的反对声中付诸东流。

“主任，怎么办？很多部门态度很坚决，如果强行推进，恐怕……”政策法规处一位副处长忧心忡忡地问。

周正帆看着桌上堆积如山的反馈意见，眼中闪过一丝决绝。“征求意见，不是‘请求同意’！改革不可能没有阻力，也不可能让所有人都满意！我们要做的，是坚持正确的方向，吸收合理的建议，驳斥无理的阻挠！”

他立刻行动起来，采取了三条应对策略：

第一，正面回应，据理力争。他亲自组织起草专班的笔杆子，针对那些核心反对意见，逐一撰写回复说明。用详实的法律依据、外地成功经验和客观数据，驳斥所谓“缺乏依据”、“存在风险”的论调，明确表示“不能因为可能存在个别风险就否定整体改革”，“不能以加强监管为名行保留审批之实”。这些回复措辞严谨，逻辑严密，直接打掉了对方试图模糊焦点的企图。

第二，争取支持，壮大同盟。他主动向周市长做了专题汇报，详细阐述了改革的重要性、必要性以及面临的阻力，获得了周市长“看准了就坚定推进”的明确表态。同时，他亲自走访工商联和主要企业协会，听取他们的具体诉求，将这些来自市场一线的、渴望改革的声音整理成册，作为争取支持的有力武器。他还利用私下渠道，与一些态度相对温和或与反对部门存在竞争关系的部门沟通，争取他们的理解甚至支持，分化瓦解反对联盟。

第三，借助权威，引入外力。他请来了省里相关领域的专家学者，对改革方案进行第三方评估。专家们经过论证，出具了肯定方案科学性、可行性的评估报告，这为改革提供了一把“尚方宝剑”。

一周的征求意见期在激烈的博弈中结束。周正帆看着最终汇总的厚厚一沓反馈意见和处理说明，感觉自己像是打了一场艰苦的战役。尽管他成功顶住了压力，守住了改革的底线，核心条款均未做实质性退让，但他知道，这远不是终点。

按照程序，修改后的实施方案需要提交市政府常务会议审议。那将是最终的，也是最凶险的一道关卡。

在准备上会材料的过程中，发改委内部的抵抗演化成了另一种形式——消极拖延。需要某个处室提供配套细则，处长嘴上答应，却迟迟不见动静；需要联合发文会签，文件在某个副处长手里压上几天，理由是“需要仔细研究”；甚至连文件的排版、印制这类小事，也变得磕磕绊绊。

周正帆不动声色，对于关键环节，直接指定专人督办，限定死期限，绕开可能的障碍。他像一架精密的机器，强行推动着改革文件向着最终目标艰难前行。

**市政府常务会议前一天晚上，所有材料终于准备就绪。周正帆最后一遍审阅着那份不知耗费了多少心力的《关于进一步优化工程建设项目审批流程的实施意见（审议稿）》，确保万无一失。这时，于晓伟敲门进来，脸色异常难看，手里拿着一张刚刚收到的、没有署名的便签纸。“主任，刚才门卫说有人塞给您这个……”周正帆接过便签，上面只有一行打印的字：“明日会场，刀光剑影，好自为之。”**

（第二节完 字数：）

## **第三节**

**那张匿名的警告便签，像一片阴云笼罩在周正帆心头，但他眼神中的光芒却愈发锐利。** 他随手将便签扔进碎纸机，对略显紧张的于晓伟平静地说：“该来的总会来，准备开会。”

第二天上午九点，市政府常务会议在庄严的一号会议室准时召开。椭圆形的会议桌旁，市长、副市长、秘书长等领导依次就座，各相关部委办局的主要负责人列席会议。周正帆作为文件起草牵头部门负责人，坐在汇报席上，他能清晰地感受到会场内不同寻常的气氛。几位之前反馈强烈反对意见的部门负责人，正襟危坐，表情严肃；常务副市长李建军低头翻阅着面前的议题材料，看不出情绪；而周市长则面色如常，主持着会议进程。

“下面进行第三项议题，”周市长声音沉稳，“审议市发改委牵头制定的《关于进一步优化工程建设项目审批流程的实施意见》，请正帆同志先汇报一下。”

周正帆深吸一口气，打开面前的汇报稿。他尽量用简洁、清晰的语言，阐述了文件制定的背景、必要性、核心内容和预期效果，重点突出了其对提升江市营商环境、激发市场活力的重要意义。汇报结束时，他特别强调：“这份文件是在充分借鉴先进地区经验、广泛征求各方意见并经过专家论证的基础上形成的，虽然改革力度较大，但风险可控，效益可期。”

汇报完毕，会场出现了短暂的沉默。这沉默，仿佛暴风雨前的宁静。

“我先说几句吧。”常务副市长李建军率先开口，他扶了扶眼镜，语气显得语重心长，“正帆同志和发改委的同志们做了大量工作，出发点是为了优化我们的营商环境，值得肯定。但是，”他话锋一转，“这份文件涉及面广，触动利益深，很多条款非常敏感。比如这个大幅取消前置审批，相关监管部门担心会出现管理真空，导致工程质量安全、生态环境等方面出现问题，这个责任谁来承担？还有，将一些审批改为备案，法律依据是否充分？如果引起行政诉讼，我们会不会败诉？”

他提出的问题，尖锐而直接，几乎全盘否定了改革方案的可行性，瞬间将周正帆推到了风口浪尖。

“李市长提出的问题很重要。”那位曾第一个反馈强硬意见的审批部门负责人立刻接话，他拿出准备好的材料，“我们仔细研究过，里面关于取消‘初步设计审查’的条款，与建设部最新的《建筑工程设计文件编制深度规定》存在潜在冲突。关于缩小‘环境影响评价范围’的要求，也可能不符合国家环保督察的最新精神。我们认为，改革不能冒进，还是要以稳为主，建议对争议较大的条款暂不纳入，或者继续深入研究。”

他的发言，如同吹响了总攻的号角。

“我们部门也认为，并联审批的流程设计过于理想化，在实际操作中很难落地，牵头部门责任过大，但权力有限，很难有效协调。”

“压缩审批时限的硬性要求，没有充分考虑项目的复杂性和特殊性，可能会迫使审批人员‘萝卜快了不洗泥’，埋下隐患。”

“有些表述不够严谨，比如‘原则上不得要求申请人提供额外材料’，这个‘原则上’的尺度如何把握？”

反对的声音此起彼伏，一个个看似专业、负责的理由被抛出来，交织成一张巨大的阻力网，试图将改革方案彻底困死。列席会议的一些中间派部门负责人，也开始面露犹豫，交头接耳。

周正帆感觉后背有些发凉，但他强迫自己保持冷静。他注意到，周市长始终没有说话，只是默默地听着，偶尔在笔记本上记录着什么。

就在反对声浪似乎要占据绝对上风时，周正帆准备开口反击。

“我来说几句不同的看法。”一个声音响起，竟然是之前态度暧昧的市自然资源和规划局局长。他清了清嗓子，说道：“这份方案里关于‘多规合一’和‘用地规划许可并联办理’的设想，与我们正在推进的改革方向是一致的。虽然操作上有难度，但我觉得可以试点探索，不能因为怕难就不作为。”

他的表态，像是一股清流，让周正帆略感意外，也让反对者有些措手不及。

紧接着，列席会议的市工商联主席也抓住机会发言：“我代表广大企业说几句！我们盼这样的改革已经盼了很久了！现在项目审批环节多、时间长、成本高，严重制约了企业发展。这份方案敢于碰硬，直面问题，我们举双手赞成！至于担心风险，任何改革都有风险，但不能因为有风险就不改革！政府加强事中事后监管，同样可以管控风险嘛！”

市场主体的声音，虽然微弱，但在这一刻显得格外珍贵。

周正帆知道，这是最关键的时刻。他迎着李建军和其他反对者质询的目光，挺直了腰板，开始了他准备已久的回应。

“感谢各位领导提出的意见和建议。对于大家关心的几个核心问题，我想再做几点说明。”他的声音清晰而坚定，“第一，关于法律依据问题。我们取消或调整的审批事项，均不属于法律、行政法规明确规定必须审批的事项，而是我们省市自身设置的前置条件或附加环节，我们完全有权依法进行清理和规范！”

“第二，关于监管真空问题。改革不是一放了之，而是将管理重心从事前审批转向事中事后监管。文件配套设计了加强过程监管、信用监管和联合惩戒的具体措施，监管不是削弱了，而是更加精准和有效了！”

“第三，关于责任问题。界定责任的关键在于权责清晰。方案明确了牵头部门和协办部门的责任，明确了企业的主体责任。只要各方履职尽责，就不会出现所谓的‘责任落空’。恰恰是现在这种权责不清、环节繁多的审批模式，更容易导致责任虚化！”

他顿了顿，目光扫过全场，语气变得更加深沉：“同志们，优化营商环境，不能只停留在口号上，也不能因为触及部门利益就畏缩不前。江市的经济发展，需要一场真正意义上的‘放管服’改革来破局。如果我们因为怕担风险、怕碰矛盾，就错过这个机遇，那我们就是江市的罪人！这份方案或许还不完美，但方向是正确的，是符合人民群众和市场主体期待的！我恳请各位领导，从江市发展的大局出发，支持这项改革！”

他的发言，有理有据，有节有度，既回应了质疑，又升华了立意，一时间让会场陷入了沉默。

所有人的目光，都投向了主持会议的周市长。

周市长合上手中的笔记本，环视了一圈，终于开口，他的声音不高，却带着一锤定音的力量：“刚才大家的讨论，很充分，也很激烈。有争论是好事，说明我们都对工作负责。正帆同志牵头制定的这份方案，我仔细看了，也听了各方面的意见。我认为，改革的大方向是正确的，是必要的！我们不能因为存在一些操作层面的困难，就否定改革本身！”

他看向李建军和几位反对强烈的部门负责人：“工作中遇到问题，解决问题就是了。法律法规没有明令禁止的，我们就要大胆探索！监管责任落空的担忧，可以通过完善配套制度来解决！我们要相信我们的干部有能力做好事中事后监管，也要相信市场主体的自律能力！”

最终，周市长拍板：“原则通过这份《实施意见》！请发改委根据会议讨论的意见，对个别细节进行修改完善后，按程序报请印发实施！各部门必须统一思想，坚决贯彻执行！”

一锤定音！

周正帆心中一块巨石落地，但并没有感到丝毫轻松。他知道，文件的出台，只是长征路上走完了第一步。真正的考验，在于接下来的落实。

一周后，加盖着“江市人民政府”大红印章的《关于进一步优化工程建设项目审批流程的实施意见》正式下发。红头文件被迅速传达至各个层级、各个部门。

然而，正如周正帆所预料的那样，在执行层面，各种形式的“软抵抗”和“阳奉阴违”开始了。

有的部门在转发文件时，偷偷加上了自己的“实施细则”，将原本取消的审批环节，以“备案审查”、“技术指导”等名义重新纳入管理；有的部门在操作流程中设置玻璃门、旋转门，让企业看得见、进不去，比如要求提供一些匪夷所思的“证明材料”，或者将简单的备案程序复杂化；还有的部门相互推诿，在并联审批中拒不配合，导致牵头部门孤掌难鸣。

一份旨在简政放权的红头文件，在庞大的官僚机器和惯性思维面前，似乎正在被一点点地消解、异化，有再次沦为“纸上改革”的危险。

**这天，高新区一家企业的负责人怒气冲冲地找到周正帆办公室，将一摞材料拍在桌上：“周主任，你们发的红头文件说得挺好！可我们按新流程去报批，窗口说没接到通知，还按老办法卡着我们！这到底算怎么回事？！”周正帆看着那份被各个部门画满圈圈点点、几乎被打回原形的申报材料，脸色铁青。他意识到，一场更为艰巨的“落实之战”，已经摆在了他的面前。**

（第三节完 字数：）